Prof. Dr. Sadık Ünay / AA

Uluslararası siyasette ekonomik yaptırımların etkinliği, yıllardır yoğun tartışmaların odaklandığı konulardan biri.

Jeopolitik rekabet, ulusal tehdit algılamaları, ya da rejim değişikliği gibi nedenlerle ülkelerin birbirlerine karşı çeşitli nitelikte ekonomik yaptırımlar uygulamaları, son yüzyılda gelişen bir eğilimi yansıtıyor.

Yaptırımlar genellikle ulusal ekonomik sistemler arasında normal zamanlarda geçerli olan üretim, ticaret, finans, bankacılık, teknoloji ya da insan kaynakları etkileşimlerinin belli bir süreliğine kısıtlanmalarına ya da tamamen askıya alınmalarına dayanıyor. Ayrıca ulusal ve uluslararası düzeyde etkili şirketlerin, iş insanlarının ve sermaye gruplarının hedef alınmaları da söz konusu olabiliyor.

Yaptırım mekanizması

Ekonomik yaptırım kararları, askeri güç kullanımı ya da tehdidiyle gündeme gelebilecek riskleri üstlenmeden siyasi/diplomatik anlaşmazlık konularında tavırlarını belli etmek isteyen yönetimler tarafından özellikle tercih ediliyor. Yaptırımlar, uluslararası çatışma ya da anlaşmazlık durumlarında hükümetlere ekonomik unsurları kullanarak tutumlarını belli edip karşı taraf üzerinde baskı kurma; ancak askeri mobilizasyon gibi sert güç unsurlarının güvenlik risklerini üstlenmeme imkânı sağlıyor.

Milletler Cemiyeti’nin kuruluşundan itibaren uluslararası sistemde istikrarsızlığa neden oldukları düşünülen saldırgan güçlere karşı ekonomik yaptırımların kullanımı, uluslararası hukuk sisteminin de entegre bir parçası konumuna geldi. Ekonomik yaptırımlar, rejimi farklı uygulamalar ve tecrübeler üzerinden küresel güçlerin tercihleri ışığında dönüşerek gelişti. Mussolini İtalyan ordularını Etiyopya’nın işgali için harekete geçirdiğinde ilk kez çok-taraflı biçimde uygulanan yaptırımlar, Birleşmiş Milletler kurulurken BM Şartı’nın 7. maddesinde kendilerine yer buldu. Dünya barışı için tehdit oluşturan yönetimlere karşı BM Güvenlik Konseyi kararlarıyla geniş kapsamlı ekonomik yaptırımlar uygulanabilmesi mümkün kılındı.

Aktif savaş halleri dışında devletlerin kendi sınırları içindeki etnik ve sosyal gruplara şiddet uygulamaları, ağır insan hakları ihlalleri ve toplu göçleri tetikleyen çatışmalar bağlamında da yaptırımlar gündeme getirildi. 1970’lerde Rodezya, 1980’lerde Güney Afrika yönetimlerine karşı yaygın yaptırımlar uygulanırken; 1990’lardan itibaren Batı dünyasının İran, Irak ve Libya yönetimlerine karşı yoğunlaştırdığı yaptırımlar siyasi rejim değişikliğini hedefliyor.

Uluslararası ilişkiler yazınında yaptırımların özellikle otoriter siyasi rejimlere zarar vermekten ziyade bu rejimlerin daha da konsolide olmalarına neden oldukları ve sivil halkı olumsuz etkiledikleri yönünde ciddi eleştiriler seslendirildi. Bu yüzden son yıllarda ABD, İngiltere, Kanada ve AB yönetimleri terör finansmanı, kara para aklama ve çeşitli finansal suçlardan sorumlu tuttukları kişi ve kurumları özel olarak hedef seçip onlara karşı geliştirilmiş yaptırımlar uygulama yoluna gittiler.

“Magnitsky Yasaları” olarak bilinen kanunlar çıkarılarak açık insan hakları ihlallerinde bulunan otoritelerle terör faaliyetlerini ve kara para aklama gibi yasa dışı ilişkileri destekleyen kişi, şirket ve kurumlara karşı hedefli ekonomik yaptırımlar uygulanmasının yolu açıldı. Böylece ülkelerin ekonomik sistemlerini tümden çökerten yaptırımlar yerine; hedef alınan liderleri, çokuluslu şirketleri ya da iş insanlarını yıpratmaya yönelik yaptırım paketleri geliştirildi. Küresel ekonomik kriz sonrasında filizlenip ABD’de Donald Trump’ın Başkanlığı sırasında güçlenen “ticaret savaşları” söylemleri de kapitalist Batı dünyası için stratejik tehdit olarak görülen Çin’e ve teknoloji alanındaki amiral gemisi Huawei’ye karşı hedefli yaptırımları gündeme getirdiler.

Yaptırımlar genellikle hedef aldıkları ülkelerin dünya ekonomisiyle bağlantı kanallarını kesmeyi hedef alırken, potansiyel sonuçları daha çok yoksul ve dar gelirli sosyal kesimleri olumsuz etkiliyor. Ayrıca otoriter rejimlerde siyasi gücü ellerinde tutan elitler, uluslararası istikrarı tehdit eden girişimleri öncesinde ekonomik yaptırımların olumsuz etkilerini zaten göze almış oluyorlar. Dolayısıyla ekonomik yaptırımların saldırgan güçler üzerinde caydırıcı etki oluşturabilmeleri, siyasi sistemlerin sosyal taleplerden etkilenme derecelerine; dünya ekonomisiyle entegrasyon düzeylerine; yaptırımların aktif askeri güç kullanımı, ya da tehdidi gibi unsurlarla birlikte devreye alınmalarına bağlı görülüyor. Bu arka plan ışığında geçtiğimiz hafta Ukrayna’ya yönelik geniş kapsamlı bir askeri saldırı başlatan Rusya’ya karşı uygulanan yaptırımların potansiyel etkinliği konusunda neler söylenebilir?

Rusya’ya uygulanan yaptırımların mahiyeti

Rusya’nın Soğuk Savaş yıllarında olduğu gibi dışa kapalı bir ekonomik yapıya sahip olmadığını ve rejimin devlet kapitalizmi stratejilerine rağmen küresel üretim, ticaret, enerji, finans ve teknoloji ağlarıyla son derece yoğun etkileşimler içinde olduğunu vurgulayalım. Petrol, doğal gaz ve kömür gibi hidrokarbon kaynakları açısından sahip olduğu muazzam potansiyel sayesinde dünya ekonomisinin bir numaralı enerji tedarikçisi olan Rusya; yüksek katma-değerli imalat ürünleri ve teknoloji-yoğun sektörlerde ise ağırlıklı olarak dışa bağımlı bir ülke. Ayrıca bankacılık ve sermaye piyasalarından turizme; yazılım geliştirmeden enerji verimliliği ve nükleer endüstrilere; tıbbi teknolojiler ve ilaç yatırımlarından iletişim, havacılık ve uzay teknolojilerine kadar ekonomik küreselleşme sürecinin dönüştürücü etkilerini derinden yaşayan bir ekonomi. Bilişim ve iletişim teknolojilerinde (ICT) küresel inovasyon liderliğini hedefleyen; dinamik ve eğitimli orta sınıflarıyla küresel ekonomik iş bölümünde konumunu iyileştirmek isteyen; devasa askeri kapasitesiyle uyumlu bir ekonomik kalkınma ivmesi yakalamak isteyen bir güç.

Bu nedenle Vladimir Putin ve askeri kurmaylarının muhtemelen Rus Merkez Bankası’nın 640 milyar dolara ulaşan döviz rezervlerine güvenerek hızla sonuç almayı umdukları Ukrayna işgali, uzayıp çetrefilli hale geldikçe rejimin uzun-vadeli kalkınma hedeflerini tehlikeye atma potansiyeli taşıyor. İşgalin ilk günlerinden itibaren halka halka genişleyen ekonomik yaptırımlar -Sberbank ve VTRBank gibi büyük bankaları şimdilik içermeyen- bankalar, finansal kuruluşlar ve iktidara yakın oligarklara yönelik çeşitli kısıtlamalarla başladılar. Sermaye piyasalarına yönelik yatırım ve borçlanma kısıtlamaları; imalat sanayi, iletişim ve teknoloji şirketlerine yönelik tedarik engelleri; Avrupa hava sahalarının kullanımına yönelik sınırlamalar, savunma sanayi ve enerji şirketlerine yönelik önlemlerle yaptırım halkası giderek genişledi. ABD ve İngiltere’nin liderliğinde G-7 ve AB ülkelerinin katılımıyla genişleyen yaptırım rejimi, işgal girişiminin Donbas bölgesiyle sınırlı kalmayıp Ukrayna’nın tamamında alan hakimiyet kurmayı hedeflediğinin görülmesi üzerine yeni bir aşamaya geçti. 2014’teki Kırım ilhakı sonrasında gündeme gelen sınırlı yaptırımlar aşılıp Rusya’yı küresel kapitalist sistemden ve ulaşım, iletişim, kültür, sanat ağlarından tamamen izole etmeyi amaçlayan adımlar atıldı.

SWIFT yaptırımı

Bu kapsamda dikkati çeken ilk ciddi yaptırım adımı, doğalgaz tedarikinde büyük ölçüde Rusya’ya bağımlı olan Almanya’nın yapımı tamamlanan Kuzey Akım 2 Boru Hattı’nın lisanslandırma sürecini askıya almasıydı. Alman ekonomisinin uygun maliyetli enerji kaynaklarına ulaşması açısından hayati önemde görülen ve Ukrayna’yı devre dışı bırakmasıyla dikkat çeken 10 milyar dolar maliyetli bu proje, belli bir süre için bekleme odasına konuldu. Dünya ekonomisi ve AB için kusursuz bir enerji krizinin tam ortasında alınan bu kritik karar, Rusya karşısında bu defa kapitalist dünyanın ortak bir duruş sergilemeye çalışacağının ilk göstergesiydi. Ardından savaşın başından itibaren ABD Başkanı Biden tarafından dillendirilen ancak uygulamaya geçirileceği konusunda ciddi şüpheler bulunan Rus bankalarının uluslararası SWIFT sisteminden dışlanması adımı geldi.

SWIFT ya da Dünya Bankalar Arası Finansal İletişim Topluluğu, merkezi Belçika’da bulunan ve 1970’lerden bu yana başat bankalar ve sermaye kuruluşları arasında kurumsal iletişimi sağlayan uluslararası bir platform. 200 ülkede 11 binden fazla kurumun üye olduğu SWIFT sistemi uluslararası finansal işlemlerin güvenli, ucuz ve belli standartlara uygun şekilde gerçekleşmelerini sağlayan önemli mekanizmalardan biri. Rus bankalarının -enerji ödemeleri dışında- bu sistemden dışlanmaları, uluslararası finansal ve ticari ilişkilerde büyük önem taşıyan ödeme mekanizmalarına erişimlerinin büyük ölçüde engellenmesi anlamına geliyor. Ödeme ve gelir transferlerinde yaşanan sıkıntılar, Rus şirketleriyle yapılan uluslararası ticaretin daralmasını; sermaye piyasalarında likidite sıkıntıları yaşanmasını, çokuluslu şirketlerin ve dış kaynaklı üreticilerin operasyonlarını durdurmalarını tetikleyebilirler. SWIFT sisteminden dışlanma adımı, Rusya’nın son otuz yıldır sürdürdüğü ekonomik/finansal küreselleşme girişimlerinin ana sütunlarından birinin devre dışı bırakılması anlamını taşıyor. Başta Sberbank olmak üzere Rus bankalarının yurtdışı piyasalarda operasyonlarını durdurmaları ve hisselerinin değersizleşmesi de ileride yaşanabilecek zorluklar hakkında fikir veriyor.

Rus ekonomisi üzerinde yapısal stres oluşturabilecek diğer bir yaptırım adımı, Rus Merkez Bankası (CBR) ile yapılan tüm finansal işlemlerin yasaklanması oldu. ABD, İngiltere, Kanada ve AB ülkeleri Rus Merkez Bankası ile yapılan tüm finansal işlemleri askıya alarak bir anlamda Rus hükümetini kendi döviz rezervlerini kullanamaz duruma soktular. Merkez Bankası’nın döviz rezervlerinin önemli bir bölümü muhabir bankalarda ya da muhatap merkez bankalarında Dolar, Euro, Sterlin, Yen gibi para birimleri üzerinden tutulan varlıklar. Yaptırım kararlarıyla birlikte Rus Merkez Bankası rezervlerinin yaklaşık yüzde 70’i üzerindeki tasarruf yetkilerini kaybettiği için, rublenin değer kaybını engellemek üzere bu kaynakları kullanabilmesi mümkün olmaktan çıktı. Rublenin tüm küresel para birimleri karşısındaki değer kayıpları devam ederken Rusya’nın ülke risk priminin (CDS) rekor düzeylere çıkması ve ülke temerrüt (default) riskinin yüzde 56 düzeyinde hesaplanması, ekonomik durumun ciddiyetini ortaya koyuyor. Uluslararası yatırımcılar hisse senedi, tahvil, bono yatırımlarını hızla elden çıkarmak isterlerken Moskova Borsası’nın muhtemel bir çöküşü önlemek üzere açılmaması ve Merkez Bankası’nın politika faizini yüzde 9,5’ten yüzde 20’ye çıkarması da tansiyonu düşürmek için yeterli olmamış gibi görünüyor.

Ukrayna işgalinin uzamasına bağlı olarak enflasyon oranlarında kontrolsüz yükselişler, şirketler arasında kredi/borç ödeme sorunlarının yaygınlaşması, seri iflaslar, bankalara yönelik kitlesel hücumlar ve dar gelirli kesimler için refah kayıpları söz konusu olabilir. Elbette Rusya’nın en önemli gelir kaynağı ve yumuşak karnı olan enerji gelirleriyle ilgili yaptırımlar, dünya ekonomisi ve diğer ülkeler üzerindeki potansiyel olumsuz etkileri ışığında en son halkada gündeme gelebilecek önlemleri temsil ediyor. Ancak büyük enerji şirketleri üzerinde uygulanan sermaye transferi kısıtlamaları ve BP, Shell gibi endüstri devlerinin tek kalemde (25 milyar dolar gibi) devasa zararları göze alarak Rus ortaklıklarını bitirme kararları almaları bu tarafta da önemli gelişmeler olabileceğine işaret ediyor.

Yaptırımların tüm dünya için etkisi uzun sürecek

Vladimir Putin, Soğuk Savaş yıllarını hatırlatan sert güç kullanımıyla stratejik hedeflerine ulaşmaya çalışırken ekonomik çıkarları ve ulusal hesapları nedeniyle uzlaşamayan kapitalist Batılı ülkeler arasında eşine az rastlanan bir dayanışma ortamını tetikledi. Kırım’ın ilhakından bu yana uluslararası yaptırımlarla birlikte yaşama stratejileri geliştirip sermaye-teknoloji kısıtlamalarına karşı kapasite oluşturan büyük Rus şirketlerinin, ağırlaştırılmış yaptırımlara nasıl tepki verecekleri zaman içinde görülecek. Yaptırımlar rejiminin beklenmedik derinlikteki uluslararası iş birliği sayesinde genişleyip Rusya’yı küresel finans, ticaret, üretim hatta sanat, kültür ve spor ağlarından dışlayacak boyutlara ulaşmasının orta-vadede sosyal ve siyasal sonuçlar doğurma ihtimali de yok sayılmamalı. Rusya’nın küresel sistemdeki ağırlığını ve ekonomik kazanımlarını riske ederek başlattığı askeri işgal harekatında bundan sonra izleyeceği strateji, yaptırımlar rejiminin geleceğini ve Rus toplumunun küresel kapitalist sistemle bağlarının kaderini belirleyecek. Ancak jeopolitik kriz belli bir vadede sona erdikten ve ekonomik yaptırımlar kaldırıldıktan sonra dahi, yaşanan bu olağanüstü dönemin piyasa yapıları ve uluslararası entegrasyon girişimleri üzerinde çok yönlü hasarlar bırakacağı kesin.

[Prof. Dr. Sadık Ünay, İstanbul Üniversitesi İktisat Fakültesi öğretim üyesi]